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冯广志:农村水利现代化发展战略思考
2008-06-27
 

摘要:本文通过分析农村水利现代化与农业现代化的关系,阐述了农村水利化的涵义,提出当前推进农村水利现代化进程的主要任务和应遵循的原则,推进农村水利现代化的的措施和策略,条件,实现农村水利现代化战略与策略。

一、农业现代化要求农村水利现代化

经过五十多年的建设,我国农业与农村已经发展到了一个新的阶段。粮食等农产品从长期供不应求,变为供需基本平衡,部分地区、部分品种供大于求;沿海经济发达地区务农人口大幅度减少,农民生活水平日益提高,农业生产条件有了明显改善;农田水利机械化施工、灌溉排水机械化作业的比例逐步提高;农业结构调整、高效农业、出口创汇农业对灌溉排水保证程度、精准程度,以及与水有关的环境条件提出了越来越高的要求。普及自来水保证饮水安全提到了农村基础设施建设议事日程。经济全球化,农产品面临日益激烈的国际竞争,竞争不仅表现在价格,更重要的是质量。灌溉排水要为农产品品质提供保障。水资源可持续利用、农业可持续发展、人与自然和谐相处的新理念,要求农村水利建设与管理的理念要调整。所有这些都表明,农业现代化的进程在加快。作为农业、农村经济社会发展基础设施的农村水利必须适应变化了的客观形势要求,加快自已的现代化建设步伐。

上海等经济发达地区已具备把农村水利现代化提上议事日程,工业和城市可以反哺农业的条件,如农业增加值占GDP比例降到10%左右,上海只有2%,上海的人均GDP超过三千美元,城乡二元结构在调整,农业劳动力占劳动力的比例降到10—20%。党中央提出沿海发达地区要率先基本实现农业现代化的要求,符合经济社会发展客观规律,适应广大基层干部和农民群众的迫切要求,具备实现的可能性。

二、农村水利现代化的涵义及评价指标

现代是个相对的历史概念,是和传统比较而言。现代化既是我们国家多少代人的梦想,毛主席、邓小平等几代领导集体提出的奋斗目标,又是我们国家从不发达到发达漫长的发展过程。传统农村水利与很低的农业生产力发展水平相适应,施工建设、作业方式主要靠人力、畜力、手工劳动,劳动工具主要采用锄头、铁锹、手推车,建筑材料主要采用木材、粘土、石灰、砖、块石等,技术进步缓慢,管理十分粗放,缺乏理论基础和技术体系,主要靠言传身教的经验型。许多地方现在所用的沟渠土方开挖方法、沟畦地面灌水方法与古代差别不大。

现代农村水利就是用现代的观点、理念指导农村水利,用现代材料设备装备农村水利,用现代科学技术改造农村水利,用现代方法经营管理农村水利,使农业、农村有更强的抗御自然灾害能力,为农业生产、农民生活、农村生态环境条件不断改善提供强有力的保障,促进土地产出率、水的利用率、水分生产率、农村水利施工、灌排作业、灌排管理劳动生产率大幅度提高,实现水资源可持续利用、农业可持续发展。农村水利现代化的核心是科学化,目标是以水资源的可持续利用为农业、农村现代化提供保障。

农村水利现代化是水利现代化、农业现代化、国家现代化的组成部分。作为农业、农村基础设施的农村水利要为农业、农村现代化提供保障,应适当超前。但同时,推进农村水利现代化,又需要一定的水利基础和较发达的经济社会作前提条件。现代化是个国际性的概念。尽管国外没有非常清晰、具体的统一标准,但还是有客观共识的。不是哪个人自己吹牛说现代化就现代化。全国东、中、西各地区都在为最终实现农村水利现代化而奋斗。但不同地区、不同历史发展阶段有不同的工作任务重点。目前广大中西部欠发达地区围绕着扩大灌排面积、提高灌排保证率、提高水利化水平开展工作,水利化是现阶段的目标任务。不能把水利化等同于现代化,不能把解决农民温饱的抗旱灌溉措施和基本生存条件的人畜饮水工程当作现代化的目标任务。哪些地方、什么时间可以提出加快农村水利现代化进程的奋斗目标,必须要与当地经济社会发展的客观水平相适应。否则,现代化就起不到振奋人心、凝聚力量、团结群众齐心协力加快农村水利发展的作用。

为了推进现代化建立一套客观、综合、科学的评价方法和指标体系是必要的。它有利于明确方向、统一思路、找出差距,为科学决策提供依据。对于如何从国家或较大地区尺度范围衡量评价实现现代化的程度,国际上有一些权威的研究成果。我国一些学者、科研单位对中国的现代化提出了自己的意见。但什么是水利现代化、什么是农村水利现代化,国内外都还没有得到公认的标准尺度,这是一个大家正在研究探讨的课题。我认为,农村水利现代化评价指标的建立应当体现综合、系统、宏观等特点,把重点放在保障功能的发挥和最终效果上,而不应局限于某几项工程或技术。具体来说,指标的设立,应有:抗御干旱洪涝自然灾害的能力或减轻灾害损失程度;各种先进实用技术推广普及程度;建设施工与灌排作业灌排管理劳动生产率;水的利用率和生产效率;社会化灌溉排水服务体系完善度;农村饮用水卫生安全和自来水普及程度;居民对农村与水有关的环境满意程度;从业人员素质水平;是否有建立了良性发展的管理体制与运行机制等。在一级指标下面,可以根据不同地区情况,设若干更直观、更容易操作的二级指标。

有了指标,还要有量化标准,如灌排作业劳动生产率。日本等一些发达国家,中小泵站是无人值守,自动监控的。上海郊区现在是3个人管一个泵站,作为现代化的第一阶段目标,可以减少到一个人管一个泵站,再往后一个人管5个、10个或者更多的泵站,由中心控制室自动监测控制,这样一个人就可以管几千亩甚至上万亩的灌排作业,再配合气象预报、田间墒情、沟渠水位流量等信息采集和分析处理,灌排作业和管理劳动生产率就可以达到很高的水平。

农村水利是认识和利用自然规律、改造自然的事业,不同国家和地区自然条件差异很大,农村水利内容有很大区别。农村水利现代化的评价指标,应当充分包容不同类型地区特点,如干旱与丰水、山区与平原、水田与旱作物等。有一定的横向可比性,同时应尽量反映现代化的共性特征和本质,便于及时准确地监测指导现代化进程。在我国南北、东西差异过大的情况下,监测、评价现代化实现程度主要是与跟自己条件类似地区比,或自己跟自己的过去比。

这里要强调指出,现代化本身是一个宏观、综合的概念,是一个由经济社会、人、资源、生态环境等许多方面组成的系统长期发展的结果。研究建立具有综合性的农业等行业现代化评价指标是有必要的。但如果大大小小各个行业、各个部门、各地区都建立自己的现代化评价指标体系就不一定妥当。建立一套评价指标,有利于跟踪监测、评估现代化进程和实现程度,有助于领导机关科学决策、指导,但也可能产生束缚干部群众手脚,影响创新能力发挥的负面作用。农村水利现代化评价指标,只起测评、参考作用,并且主要供有关研究单位使用,千万不要成为行政机关层层分解任务、签订目标责任状、考核政绩的指标任务。那样的话,这项工作就走入误区了。

三、推进农村水利现代化的任务和原则

农村水利现代化必须紧紧围绕国家现代化的总目标、任务、要求,农业、农村现代化的具体目标、任务要求开展自己的工作。按照中央的总体部署,到21世纪中叶,全国将达到当时中等发达国家水平,就是说总体上基本实现现代化。这就明确了农村水利现代化的长远目标和任务。现阶段我国还是社会主义初级阶段,人均GDP仅有800美元,人民生活刚刚达到小康水平,农业、农村、农民都在为全面建设小康社会努力奋斗。作为基础保障的农村水利的主要任务是提高水利化程度。按目前经济社会发展速度,到2020年建成全面小康社会,人均GDP达到3000美元,城乡二元结构得到根本性改变,基本实现工业化,城市化水平达到60%,生态环境状况得到明显改善,人民过上相当富裕的生活,全国总体上可以说初步实现现代化。这也就是说全国的农村水利中期目标是2020年或稍晚一些时候初步实现现代化。实际上,到那时,中西部一些经济社会基础条件差的地区可能仍与初步现代化存在一定差距,而东部沿海经济发达地区,已进入基本实现现代化,向全面现代化方向迈进。

在我国目前的条件下,东部沿海经济发达地区农村水利现代化主要任务大致可归纳为如下几个方面:

一是对现有灌排设施、生活饮用水设施进行配套完善、技术改造,提高其服务功能和保障程度。做到防洪安全保证程度高、遇旱能灌、遇涝能排、生活饮用水达到国家卫生标准,可靠程度与方便程度达到小城镇水平。

二是建立功能齐全、服务优良的社会化农村水利技术推广服务体系,推广普及包括高效用水技术、机电排灌节能技术、自动化灌排技术、机械化施工技术、信息采集监测、分析处理、人工智能技术,高分子合成材料等在内的新技术、新工艺、新材料、新方法,提高农村水利的科技含量,对以人力、经验、砖石等为主的传统农村水利进行现代化技术改造。

三是通过培训,提高从业人员素质,增强水行政主管、灌区专管机构等机构能力,让懂得现代化,掌握现代化设施、方法和技术的人去从事加快现代化的工作。

四是改革现行管理体制和运行机制,完善政策法规,使推进现代化所需资金,政策性亏损补偿有稳定可靠来源,明确设施资产所有权,政府、专业管理机构、农民、市场机制在发展农村水利事业中分别扮演什么角色,责任、权利、义务关系界定清楚。

五是把农村水环境改善、生活环境美化、生态环境保护作为农村水利的重要任务提到重要议事日程。

上述任务都是围绕增强农村水利对农业、农村现代化的服务和保障能力,提高水资源优化配置、高效利用、节约保护水平和劳动生产率水平等开展的。

如何推进农村水利现代化,我想从国内外实践中谈几点看法:

1、要坚持可持续发展原则

推进农村水利现代化,提高对现代农业的保障能力,主要内容之一是采用如渠道防渗等多种措施提高水的利用率。但是在对渠道进行衬砌防渗改造时,还要考虑可能对地下水补给、渠道两侧林草生态产生的不利影响。这里有个人与自然和谐相处的观念问题。有的灌区推行节水灌溉,水的有效利用率和生产效率大幅度提高,经济进一步发展,但分给下游河道、生态环境的水更少了,从流域、区域范围看,这种发展不符合可持续发展原则。2000年我到韩国考察,参观首尔附近的一条小河流,二十年前进行河道整治做的是混凝土复式断面护砌。治理后发现虽然河堤护坡整齐划一、规则美观,但是生物多样性受到破坏,最近再次进行改造,在混凝土护面上面上又铺了一层土,恢复杂草丛生的自然原貌,为昆虫、蛇、老鼠等动物栖息提供条件。从防洪和改善环境考虑,对河道进行整治,必要的护砌是正确的,但把河道两侧都搞成没有生机、不透水、不透气的混凝土板,其合理性就值的考虑了。同样一些地方大小渠道,不分具体情况,统统用混凝土衬砌,是否合理也值的反思。

2、要因地制宜,紧紧围绕农业、农村现代化建设需要开展工作。

农村水利现代化不是为水利而水利,必须紧紧围绕地方经济社会现代化的总体部署和要求,农业、农村现代化的任务要求,确定自己的目标任务。现代农村水利在不同国家、不同自然、经济社会条件下有不同的做法。水田与旱作物、丰水与干旱缺水等不同类型地区,水利本身的做法、特点就有很大区别,现代化的做法当然也不一样。可以说,农村水利现代化没有固定的、统一的模式,而是各地方结合自己特点创造出来的。机械化、自动化灌水技术,以喷灌为例,它的先进性和优点毋庸置疑,但发达国家是否采用哪一种设备类型,都是综合考虑本国、本地农业生产经营管理体制特点来选择的。卷盘式喷灌机在法国、意大利等欧洲国家十分普及,因为它适合欧洲以中小农场主经营为主的条件。中心支轴式大型喷灌机在美国中西部许多州广泛应用,因为适合美国农场主经营规模大的特点。而在美国西部加州灌溉蔬菜、果园有较多采用移动铝管半固定式喷灌系统。在美国很少见到卷盘式喷灌机、在欧洲大型中心支轴式喷灌机不多用。完全是从各自的实际情况出发。农场主选择喷灌灌溉方式,主要是为了节省灌溉用工,使灌水作业与其它机械化作业配套,节水是次要的。

3、要注重实效。

加快推进农村水利现代化,要实用,有实实在在的效益,能给国家和农民带来好处,不是为了让别人参观、装点门面,出政绩。作为基础设施的农村水利现代化,要有巨额投入,亩均农田,少则几千元,多则上万元,以尽量少的投入产出最大效益应当是我们始终要坚持的基本原则。现在不少地方重复引进荷兰、以色列有滴灌、微喷设施的全自动温室,亩均投资三四十万元人民币,如果没有非常先进的农业科技作支撑,不管种植花卉,还是蔬菜,都赔钱。这种现代化的示范园区不但起不到示范辐射作用,也没有生命力。再比如,有一个以水稻田为主的农业现代化示范园区,水利灌排标准很高,混凝土衬砌明渠输水灌溉、明沟排水与田间暗管排水相结合,田间道路都是用混凝土铺筑,连稻田内很窄的作业管理地埂也用混凝土铺筑。地头种玫瑰花、美人蕉,每亩投资五六千元。这种不讲效益的所谓现代化农田水利,不但经济效益不合算,社会效益也难说。在美国西南部的最干旱的沙漠地区,年降雨量只有170毫米,与激光控制平地技术相配套的沟灌灌水方法到处可见,灌水沟内的水满满的,按我们一些同志的标准属于大水漫灌。为什么不用既先进又节水的喷灌、滴灌?因为农场主根据投入与产出关系,经济上是否合算来决定采用什么方法灌溉。农场主最讲实惠。

4、要循环渐进,梯次推进

农村水利是一个长期的、艰巨的任务,是一项系统性、综合性很强的工作,推进速度快与慢,不光取决于主观愿望需求,还受制于投入能力,使用者素质等客观环境条件。有些同志把现代化看得很简单,总想把10年、20年才能完成的任务用5年完成,愿望虽好,结果是欲速则不达。有些地方把作为一个复杂系统的现代化简化为几个单项工程建设,如渠道衬砌化、管道化、田间灌水喷灌化等等,认为完成了这些任务,就基本实现现代化,显然这种做法不正确。我们用政府的力量推进现代化,用行政的方法去组织发动实施,有它积极的一面,但有时候也有弊病,常常不尊重客观规律,急于求成、急功近利。

四、推进农村水利现代化的措施

1、研究、认识现代化建设规律,认真收集、分析研究总结发达国家、国内发达地区农村水利现代化的做法和经验,认识现代化发展规律,认准发展方向和趋势,从中吸取对我们有益的东西,在此基础上形成农村水利现代化的基本理论。要加强这方面的信息沟通、经验交流,培训骨干,形成一支有高等院校、科研单位、生产管理单位人员组成的懂得现代化、熟悉现代化、能干现代化的队伍。目前,这方面的力量太单薄,很不适应形势发展要求。

2、制定有科学依据、切实可行的农村水利现代化发展规划,明确本地区现代化的长远目标、任务,分阶段的具体任务和实施计划。由于现代化是探索性的工作,规划有可能不完善,用滚动的方法,隔若干年进行一次补充修改。规划应当是民主决策的结果,通过地方人大讨论批准,坚持不懈地干下去。不能换一届领导班子,换一个思路,使规划可有可无,不起作用。

3、发挥政府在推进农村水利现代化中的主导作用。推进农村水利现代化,是政府行为,制定规划、协调各有关部门关系、筹措资金、检查监督、指导服务、制定配套政策法规等都应由政府去做。作为公益性较强、非营利的公共基础设施,建设所需资金的大部分比例应由政府解决,同时也要运用市场机制,在社会上筹措资金,形成多元化投入机制。

4、部门协作配合。农村水利现代化不是水利部门一家的事,涉及计划、财政、农业、林业、环保、政策研究等许多部门,必须在政府统一组织领导下,分工协作、紧密配合。

5、发挥农民主体作用,调动农民参与积极性。农民是农村水利现代化事业的主体。在现代化规划、实施方案制定、验收、运行管理等到各个环节都要吸收农民参与,让农民当家作主,享受应有的权利,承担应尽的义务。这是农村水利现代化有长久活力的重要因素之一。

6、把科技进步作为推动农村水利现代化的强大武器。农村水利现代化,说到底,是用先进技术改造传统方法与技术。各种机械化、半机械化、自动化灌水技术、施工技术、高效用水技术、信息技术、新材料运用等等的研究开发,推广应用,技工贸、产学研科技体制改革都应当成为推进现代化的重点任务。

推进农村水利现代化,要采用正确的策略,从全国来看,农村水利现代化应当有先有后、有快有慢、水平有高有低,是一个多样化、动态的发展过程,要先易后难,由简到繁,先从东部沿海经济发达地区做起,然后向中部,再向西部推进,先从北京、上海等大城市郊区做起,再向中小城市郊区、广大农村推进。在沿海经济发达地区也不能遍地开花,齐头并进,要先选择经济实力雄厚,工作基础较好的地方进行试点,由点到面,逐步推开。

首先是具备什么条件才能把基本实现农村水利现代化作为奋斗目标提上日程呢?

参考专家们的分析,我认为,人均GDP8001000美元的地方,属于刚刚解决温饱,进入小康的门槛,农村水利的主要任务是进一步提高抗旱排涝保障能力,或者说提高水利化程度。人均GDP3000美元的地区,从经济上属于初步实现现代化,城乡二元结构根本性改变,基本实现现代化,城市化水平达到60%,生态环境状况明显改善,农村水利应当把基本实现现代化作为自己的主要目的任务提出来。不具备人均GDP3000美元的地方,可能其中有个别县、镇达到这个水平,可以先行试点。

第二是把体制与机制等软件建设,特别是从业人员的素质提高作为农村水利现代化的关键环节之一来抓。

一些农村水利现代化示范园区建设,往往偏重硬件建设,忽视管理体制、运行机制等软件配套,不抓从业人员素质的提高,这种现代化是难以巩固持久的。上海郊区有大量的小型排灌泵站,过去产权归人民公社集体所有,现在归谁所有?是乡政府所有,还是村民委员会所有,如果归村,跨村受益的怎么办?日本的中小型灌排区叫土地改良区,都有明确的事业担当主体,由农民自己组织,自我服务、民主管理,有法人地位、有自己的章程,选举产生理事会、监事会。政府在建设和运行维护资金上负担了绝大部分,但土地改良区的兴办,管理运用完全交给农民自己的组织负责。土地改良区专职工作人员大多具有较高素质,具有现代意识,掌握现代科技知识和方法。

第三是正确处理发展经济和节约保护水资源,保护和改善生态环境的关系。

多少年来,农村水利建设的主要任务是开发水资源,扩大灌排面积,增加粮食产量,为了实现这一目标,一味地毁林、开荒、围湖造田,开垦草原等等。农村水利现代化,不仅有工程设施硬件的现代化,水资源的高效利用,还要有好的生活环境、生态环境,水资源不仅为当代人利用、服务,还要让子子孙孙都能享用。

日本的农村水利经过从明治维新到20世纪80年代,上百年的建设,开发灌排保障能力,达到很高水平,在此以后,他们把农村中小河湖水环境治理、农村居民生活污水的处理作为重点提上日程。目前农村污废水处理率大约是32%,规划再用1015年时间达到50%。由于农村居民居住分散,把污废水集中起来处理成本非常高。即使如此,他们仍在坚持做,因为这是实现日本农村水利21世纪发展目标——把农村建成适合人们居住、生活和生产地方的不可少的措施。

第四是正确处理单项技术和综合措施、常规技术和先进技术的关系。

有的同志误认为农村水利现代化一定要做到自动测报土壤墒情,自动开启关闭控制闸阀,自动控制水位流量,实际上,闸阀自动控制、水位流量自动监测是必要的,发达国家已经这样做了,但大范围土壤墒情自动测报很难,成本代价太高,而且土壤墒情影响因素复杂。在美国、以色列也还处于局部试点。农村水利的特点是跟大自然打交道,不可能像制造企业的车间,工厂化的温室大棚,对空气湿度、土壤湿度、温度、光照、通风等都人工控制。露天的灌排作业,随时随地受气候环境变化的影响,很难做到完全按人工意愿控制灌溉排水。只要劳动生产率、水利用率、水份生产效率、投入少产出高,常规技术也可以扮演重要角色。有些传统技术经过改造,同样可以成为先进技术。如沟灌本身是传统常规技术,但与激光控制平地技术配合,水的利用率可以大幅度提高。

第五是注意加强监测评估。

以往农村水利建设、经营、管理和改革,存在很大的缺陷,就是重视立项,筹集资金和建设,工程建成后,到底运行情况如何,有什么问题,效果是否达到预期,缺乏监测、评估。如果成效显著,理由在哪里,说不清;如果效果不好,问题的根源在那里,拿不出有说服力的数据。现代化本身就是开拓性的工作,要不断实践,不断评估,逐步完善。

最后,对上海郊区水利现代化提出一点希望。

沿海一些省、市都在探索农村水利现代化工作思路,抓试点,我认为基础最好、最具备条件在全市(省)范围全面推进农村水利现代化的是上海。广东的现代化建设集中在珠江三角洲,江苏集中在苏南地区,北京、天津虽然市区的经济社会发展水平也比较高,但受水资源条件局限,现代化难度更大些。上海作为一个正在崛起的现代化国际大都市,有条件在郊区农村水利现代化方面走在全国前列,为其它地方探索、积累更多更好的经验。

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