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走节水高效生态灌区改造之路
2008-10-08
 

一、大中型灌区节水改造尚存问题

尽管国家在大中型灌区节水改造上进行了大量的投入,也取得了不错的效果,但仍然面临着诸多问题,致使我国节水灌溉的发展速度、规模和平衡程度尚难以适应当前我国社会经济发展的要求。这些问题集中体现在基础设施、投入机制和管理体制三大方面。

首先是灌溉排水基础设施方面,尽管从改革开放以来,尤其是九五以后,国家投入了大量资金对大型灌区和重点中型灌区进行了工程续建配套和节水改造,但是目前从全国范围来看,除了少部分重点灌区改造的效果比较显著外,灌排基础设施一直很薄弱。我国的大中型灌区大多建于3040年前,后期缺乏维护管理,按照灌区建筑物的设计使用寿命,许多灌区的灌溉排水设施已经报废,灌排功能基本丧失,形成卡脖子工程。有些原来能够实现灌溉耕地由于灌排功能丧失,现在不仅无法灌溉,反而由于无法及时排水经常出现涝情。

其次,投资体制方面,主要体现在中央投入不够,地方配套不足两大问题。以大型灌区续建配套和节水改造投入为例,根据2001年《规划》,全国共需投资1793.9亿元,其中骨干工程1213.1亿元,但到2005年末,国家总共安排资金188.95亿元,仅占骨干工程规划的16.5%,在粮食主产区,尚有许多节水改造工程未启动,而已经进行节水改造的灌区,也仅仅解决了部分卡脖子、病险以及一些关键骨干工程,这些投资改造与需求相比,无异于杯水车薪,灌区的节水改造进展严重滞后于实际需要。在中央投入不够的前提下,需要地方配套的资金也不能及时到位。相关部门曾经就地方配套资金专门作过评估,结果显示地方配套资金到位率全国仅为72.7%,并且这个比率在很大部分上还是由农民投劳折资填补的,在一定程度上掩盖了地方财政配套不足的问题。但是,随着我国农村税费改革,尤其是两工政策取消后,这部分需要地方财政填补的投入更难保证。

第三,管理体制方面,长期以来,灌区实行专管与群管相结合的管理体制,干、支渠一般由国有灌区管理单位管理,斗渠及以下渠道及渠系建筑物一般由乡、村级集体经济组织管理。灌区管理体制改革滞后,运行机制不活。随着我国社会市场经济体制的建立,灌区管理单位存在的体制不顺、机制不活、经费短缺、机构臃肿、管理粗放等问题愈加突出。由于灌区管理机构被定为差额补助事业单位,有的甚至被定为自收自支的事业单位,因此,水费成了许多灌区管理机构主要的收入来源。一方面,灌区从自身利益出发,为了增加收入往往想尽办法多供水,这就与节水的要求背道而驰;另一方面,由于供水水价偏低,致使工程折耗和维护管理所需经费没有补偿渠道和来源,灌溉系统难以得到有效的维修和养护,进一步加剧灌溉工程的老化问题。此外,对于支渠以下由农民负责维护管理的水利设施由于存在责、权、利不一致,同时缺乏针对农民用水户的有效的节水激励机制,致使基础的水管体制也无法适应发展节水灌溉的要求。

第四,生态环境严重。由于灌溉面积的增加,同工业、城市生活用水等叠加作用,导致河流生态环境恶化。特别是一些内陆河地区,导致河流尾闾退化严重,甚至生态的恶化,华北地区由于灌溉等因素导致地下水位下降,形成大面积的漏斗。灌溉引起的盐渍化严重,威胁农业的可持续发展,也对粮食安全保障形成隐患。

二、对于大中型灌区节水改造的几点建议

继续坚持大中型灌区节水改造是实现农业高效用水,确保我国粮食安全、建设资源节约型社会的根本要求和必然选择。针对当前大中型灌区节水改造存在的一系列问题,为了进一步搞好大中型灌区的节水改造,应该重视以下几个方面:

第一,确立绿色水利理念,走节水高效生态灌区改造之路。

传统的灌区建设和节水改造指导思想是以发挥灌区水利设施的最大工程效益为主导,在水资源短缺年代无疑是非常重要的。但这种以工程水利为主导的灌区建设往往过度重视灌排工程的输配水效率和灌排能力而忽视了灌排工程对区域的生态环境影响,同时缺乏农业用水开发、利用、和废弃等全过程的评价,水文化的建设也相当薄弱,对农户的灌排成本的承受能力也缺乏深入的理解,出现如下的结果:改造了工程,牺牲了环境;提高了效率,却收不回成本;有节水改造的知识,水文化功能发挥不足。迫切建立一种全新的理念,绿色水利的理念对于灌区节水改造具有重要的借鉴意义。绿色水利是在我国环境问题日益严重背景下提出的。它指在水资源开发、利用和废弃全过程中保护生态环境且节水高效地利用水资源的行为与文化,它是中国水利发展的方向。我们知道,修建和改造灌排工程的主要作用就是为农业提高灌溉用水,而灌溉用水除了能满足农业生产这一经济属性之外,还具有社会属性和环境属性的综合体。而绿色水利的思想要兼顾这三种属性,体现水的生命周期性、水利工程与区域的环境协调性、水资源利用的高效节约性和文化功能性。具体到灌区节水改造过程中,渠系衬砌率不是越高越好,而要和当地充分考虑当地的生态环境现状,为生态用水留有一定余地。一些有条件的灌区在充分发挥灌排工程的传统效益的同时,也可是对水库、干渠等水利设施进行人文开放,体现灌溉工程的文化功能。此外,灌区节水改造还必须立足与发展水利,改善民生的主题,实实在在解民忧、帮民富、保民安。(姜文来)。

第二,建立稳定的投入增长机制,切实解决资金短缺问题

随着中国经济持续高速的发展,国家财政收入呈现持续增长。十一五时期,我国将建立财政支农资金稳定增长的机制,调整财政支出的存量,同时把增量重点向农村倾斜。因此,国家财政收入,尤其是中央政府财力的快速增长,加上对三农问题的关注,为节水灌溉的发展带来了新的机遇。近几年来,中共中央一号文件也将农田水利等基础设施建设作为提供农业综合生产能力的重要内容。因此,中央和各级政府应该趁此大好实际,建立节水改造资金稳定增长投入的机制,加快灌区节水改造进展。一是增加政府财政投入,按照建立公共财政框架的要求,中央政府及地方各级政府应建立稳定的财政投入保障机制,并持续加大对大中型灌区续建配套与节水改造的投入。二是国家要采取有效措施,完善配套政策,将灌区节水改造工程作为水利基础设施建设,纳入各级政府基本建设计划,保障地方配套资金落实。三是积极拓宽资金渠道,采用政府贴息等手段鼓励社会资金投入灌区节水改造尤其是农田小水利改造工程建设中。四是在农村税费改革后的新形势下,对支渠以下末级渠系的建设资金问题,要改变过去的思路,积极推行民办公助以奖代补的新思路,有效地带动农民出资投劳的积极性,解决田间工程的投入问题。五要实行节水灌溉工程投资与建设的统一管理,实行从骨干工程到田间工程整体规划、统一实施,防止因地方配套资金不到位、农民投劳不落实造成的半拉子工程

第三,将量水设施作为重要的配套措施认真加以实施

灌溉工程计量设施不配套当前农业灌溉水费征收难、供水秩序混乱、节水激励机制难以建立的一个重要原因。高效节约利用灌溉水资源是灌区实行节水改造的最根本原因之一。但是如果没有配套的用水计量设施,改造好的灌溉工程不仅无法实行节约用水,反而有可能因为灌排系统的良好性能而称为某些管理机构借机向农民用水户收取不合理水费的工具和浪费水资源的帮凶。只有实行了计量用水,按方收费模式,才有可能真正发挥水价调节农民用水行为的杠杆作用,从而从运行机制上建立农业节水的激励机制。

第四,坚持管理体制改革,建立农业节水的长效激励机制。

灌溉工程的节水改造只是发展节水灌溉的硬件设施,要发挥硬件设施的设计功能,还必须有相应的软件环境来实现。因此必须要坚持灌溉管理体制改革,建立农业节水的长效激励机制。

对于灌区管理机构而言,首先要精简机构,定编定岗,建立精简、高效的管理队伍。其次,在精简机构的基础上,积极推行管养分类,经管分类,将管理、运行和维护分离开,实行管理目标责任制,降低管理成本,将运行和维护推向市场,通过市场机制降低运行和维护成本。

对于末级渠系的管理而言,要大力扶持农民用水户协会建设,使农业用水户协会在未来农业灌溉体系中占据着重要的地位和作用,既是连接供水单位和农户的联系人,也是田间灌溉秩序的监督者,还是末级渠系管护的组织者。通过农民用水户协会的纽带作用,最终实现生产节约用水,农民减负增收,农业综合生产能力提高的最终目的。此外,还应积极推进末级渠系产权改革,按照谁修建、谁管理、谁受益的原则将农民用水户协会组织修建或改造的末级渠系产权偿划拨给农业用水户协会,利用协会的组织优势和管理优势,形成末级渠系建设管理的良性运行机制,调动广大农民参与末级渠系改造和管理、维护的积极性,解决长期困扰末级渠系工程有人修、没人管,有人用、没人护的局面。

最后,还必须建立农业节水补偿机制,将节约转移收益补偿制度化。补偿机制的建立应该包括两个方面,一是对以农民投资为主体的田间水利工程进行补贴,方式有直补贴息贷款等形式。二是对节水的水量实行有偿的转让,转让的收益归农民所有。

第五,灌区节水改造过程中要充分发挥妇女的作用

妇女具有半边天的力量。应该充分发挥妇女在灌区节水改造工程中的作用,对于促进灌区节水改造具有不可替代的作用。目前,由于农业增收的困难,在相当多的广大农村地区,妇女不仅是农业生产的主力军,而且对家庭的一切具有相当影响力,研究和探讨妇女在灌区节水改造工程中的作用和地位,充分发挥他们的积极性,对灌区改造具有积极的促进作用。

作者简介:

姜文来,中国农业科学院农业资源与农业区划研究所 研究员 博士生导师

雷波,中国水利水电科学研究院环境水利研究所 工程师 博士。

(原文发表在2008918中国水利报现代水利周刊)

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