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创新灌溉节水与灌区运行管理机制——冯广志、李英能专家访谈
2010-03-01
 

2010117,水利部部长陈雷在2010年全国水利厅局长会议上指出,尽管近些年来我国水利建设取得很大成效,但涉及民生的水利问题仍然十分突出。做好中型灌区续建配套与节水改造工作是其中重要一项。本刊记者就如何提高农业节水、建立和完善灌区用水管理体制和机制等相关问题,采访了中国农业节水和农村供水技术协会副会长冯广志和水利部农田灌溉研究所研究员李英能。

冯广志 中国农业节水和农村供水技术协会副会长、教授级高级工程师

李英能 水利部农田灌溉研究所研究员

随着经济社会的发展,水资源形势的日益严峻,我国灌溉用水的现状并不乐观

现代水利周刊:目前我国农业灌溉用水的现状如何?

冯广志:众所周知,灌溉用水对农业生产、农民生活,特别是粮食安全起着重要的保障和支撑作用。全国灌溉用水总量自1980年以来大体维持在3200亿~3500亿立方米之间。由于用水效率不断提高,在用水量大体不变的情况下,灌溉面积从7.3亿亩增加到8.7亿亩,同时粮食总产量从3亿吨增加到5亿吨,为粮食增产、农民增收作出了重要贡献。随着经济社会的发展和水资源短缺形势的日益严峻,经济发达的东部地区灌溉面积缩减,用水量呈减少趋势;经济欠发达的中西部地区灌溉面积增加较多,灌溉用水量呈增加趋势。

总体来说,北方地区农业灌溉用水越来越紧张,在与工业和城市发展用水竞争中,灌溉用水常常处在不利位置,不少地方靠超采地下水、挤占生态环境用水维持用水现状,对农业可持续发展和水资源的可持续利用非常不利。

现代水利周刊:据您了解,国内外灌溉用水现状如何?

冯广志:由于国家对水资源开发、利用、节约、保护工作的重视和加强,在农业节水方面采取了一系列政策和措施,我国灌溉用水效率和效益逐步提高。全国灌溉用水效率从上世纪80年代的30%~40%之间,提高到2008年的48%左右。从数字上看,用水效率提高的几个百分点似乎绝对值不是很大,但成果的取得来之不易,要通过逐眼机井、逐条渠道、逐个灌区以及各级政府、有关部门和广大用水户大量节水措施积累起来。跟过去相比,48%,已经比较高了,但与发达国家比还有很大差距。与我国水资源严重短缺的形势比,还很不适应。农业节水还有潜力可挖。

讲到与发达国家的差距,要科学、客观、具体地分析。大家都知道,以色列的灌溉用水效率极高,推算估计在80%左右,但其国土面积只有2.7万平方公里,全国供水基本上纳入一个管网,农业人口在总人口中所在比例只有3%,粮食基本上靠进口;法国、德国等欧洲国家用水效率也在70%~80%之间,但是他们是建立在灌溉面积少且采用机械化和很高的灌溉技术上。所以,我们不能简单地照搬以色列和欧美国家的做法和经验。在今后相当长时期内,我国灌溉用水效率不可能达到以色列和欧美国家的水平。但发达国家的农业用水、高效用水给了我们启示,让我们看到高效用水的潜力和发展前景,增强了我们搞好农业节水的信心。

李英能:当前发达国家对灌区高效用水研究总的发展方向是以提高现有灌溉设施的增产效益为重点,致力于将先进的田间节水灌溉技术和农业综合技术结合,并辅以优化配水措施,最大限度地利用灌溉水和降雨的生产潜力。

现代水利周刊:目前,我国灌溉用水管理及灌区运行机制的情况如何?

冯广志:改革开放以来,我国灌溉用水管理和灌区运行机制改革方面取得了显著成效,最主要的标志是灌溉用水总量没有增加,而灌溉面积、灌区用水效率和粮食产量以及农产品产量呈稳步增加和提高的趋势,这为农业、农村经济持续稳定发展提供了保障。但是农业用水与农业节水与党中央、国务院要求相比、与严峻的缺水形势相比仍不令人满意。如灌溉用水管理实行总量控制和定额管理已经提出十年,但在多数地区远远没有落到实处。

李英能:大中型灌区目前多采用专业管理与群众管理相结合的管理体制。灌区建成后,由当地政府或水行政主管部门组建专业管理机构,负责对灌区取水枢纽、干渠、支渠等骨干工程运行维护和灌溉供水进行经营管理,在业务上接受当地水行政主管部门领导。部分灌区设有由地方政府、水行政主管部门、受益乡村、用水户代表等组成的灌区代表大会或灌区管理委员会,它是灌区实行民主管理的组织形式,有关灌区发展的重大问题,如水量分配、灌溉秩序、水费计收与支出等,由灌区代表大会或灌区管理委员会讨论决定。支渠或斗渠以下的工程和田间灌溉服务通常由受益农户推选代表组成支(斗)渠委员会或用水户协会负责管理。有一些灌区习惯采用以乡村行政区为单元的农村集体管理。分布于全国各地的众多小型灌区绝大多数由村民委员会或农民用水小组负责管理。

近些年来用水户参与灌溉管理更加引起重视,正逐步推广,国家鼓励多种形式的农民用水合作组织。到2008年年底,全国大型灌区参与灌溉管理用水户协会数量已达1.68万个,其中在民政部门注册约7050个,管理灌溉面积1.02亿亩,它们在改进支、斗渠以下工程设施维护和灌溉服务、水费计收等方面,取得了初步的效果。与此同时,全国已有26个省(自治区、直辖市)出台了小型水利工程产权制度改革实施办法,有700多万处小型水利工程实行承包、租赁、拍卖、股份制等形式的改革。

根据各地实际,将国家的宏观政策和目标细化,同时发挥各级政府和用水户的积极性和创造性

现代水利周刊:要提高农业用水效率和效益,您认为应该建立怎么样的运行机制?

冯广志:国家层面的宏观目标任务和要求,基本上是清晰的。但每一个地方的情况不一样,光有宏观指导、目标、要求不行。经过多年的宣传,大家认识上有了明显提高,但节水工作不能总是停留在阐述其重要性、必要性、紧迫性的口号上,需要把节水总目标和任务分解到各个流域、各个省、各个区县,落实到每一个灌区、每一个村甚至农户头上,要让每一个用水管理单位、每一个村都知道,自己在节水方面有哪些责任、义务、权利,自己的用水现状水平等应当达到怎样的程度。

当然,要知道用水效率和节水的成绩需要有监测评价手段。建立用水及节水监测评价体系,加强农业用水与节水的基础信息采集、分析、整理工作,加强监测评价,可以更科学地指导各个地区深入开展节水工作。

近些年,国家加大了大中型灌区农业节水续建配套的投入力度,为农业节水发展提供了难得的发展机遇。在完善节水建设管理制度的同时,需要尽快完善用水户参与管理以及动员社会力量支持农业节水的具体制度和方法。

李英能:对这个问题,我有以下几点看法:

一是国家应建立保障灌区能持续稳定发展的长效投入机制。国家应在定位灌区为公益属性基础设施的基础上,建立包括骨干和田间工程建设改造、运行管理和维护在内的稳定投入机制,这是提高灌区的用水效率和效益的首要保证。

二是进一步改革灌区管理的运行机制,明确灌区管理机构的公益事业性质。这样灌区管理单位,包括用水者协会都可以集中精力搞好灌区的用水管理和工程管理,灌区管理的任务和考核目标定位在实施总量控制、定额管理的执行效果上,灌区运转经费既可采取收支两条线或由国家在农产品流通中增值部分用财政转移支付来解决。

三是灌区内的水资源由灌区进行统一管理。为提高灌区的用水效率和效益,灌区管理机构必须对灌区内的水资源进行优化配置和利用,如地表水和地下水联合运用与优化调度。因此,要赋予灌区管理单位对灌区内所有农用水资源的管辖权、政府指导下的核价权,使灌区能根据自身的特点,科学优化利用各种水资源,达到最大限度提高灌区用水效率和效益的目标。

现代水利周刊:国外在这方面有哪些先进的理念和做法?

冯广志:一些发达国家在这方面的一些观念和做法对我们很有启发,值得借鉴。如一个流域、一条河的用水量要有所控制,不能影响自然生态环境用水。据资料介绍,德国的主要河流取水量一般不超过可用水量的20%,还有政府在履行推动农业节水职责上更多地发挥服务引导职能,而不是一味强调管理,自上而下地提出要求。还有要特别重视用水户参与管理。让用水户自主管理,如美国的水管理区等管理方式,在用水和节水的许多做法上都体现出先进的理念和方法。我们在贯彻落实党中央提出的科学发展观中,在推动农业节水的一些做法上已经学习和借鉴了国外的一些先进的理念和做法,如用水户参与管理等。

李英能:目前发达国家灌区运行机制的理念有水权转移论、水效益论和经济手段抑制论等,在用水方法上优先发展喷、微灌和自动化管理等高新技术。这些理念和方法主要有:采用鼓励拥有水资源使用权的灌区通过节约用水,出让部分水使用权,获取利益,调动灌区高效用水的积极性。为提高灌区水资源的利用效益,把灌溉水主要分配给高效农业使用,如以色列在调整灌区作物种植结构上下工夫,农业用水强调单位灌溉水的边际产出效益,浇水只浇高效作物,这样逐步减少了对水土资源要求高、产出较低的大田作物,而改种菜、果、花等园艺作物,尤其是创汇农业,粮食则全靠进口。对农户用水实行阶梯价格,超定额用水大幅度加价,用经济杠杆抑制农户用水需求。美国大面积发展喷灌,以色列大规模发展滴灌。美国许多大型灌区都有调度中心,实行自动化管理。许多灌区还采用卫星遥感技术,将从卫星接收站获得的信息图片输入计算机,进行灌溉用水量估算。采用以微机利用为中心的现代化信息技术和优化方法,及时、准确地采集、传输、存取和加工处理水资源信息,为管理部门提供用水决策和选择最佳运行方案。

现代水利周刊:如果按地域来划分,您认为北方和南方灌区水资源高效安全利用的重点分别在哪里?

冯广志:北方和南方的气候条件、水资源条件、作物的种类等有很大的区别,农业节水的做法和特点也不同。就全国来说北方的农业节水应该作为重中之重,这由水资源的条件所决定。

在北方地区,许多流域用水量已经超出水资源的承载能力。在水资源严重不足的前提下,要兼顾农业、工业、城市生活、生态环境等方面用水是很难的事。我认为,农业用水与节水的总体发展方向是,满足抗旱保苗用水,推行精准灌溉等先进灌溉技术。

南方多水地区,农业节水的发展要与高效农业、现代农业统筹结合起来考虑,不能孤立地抓农业节水,为节水而节水。在山区丘陵地区,尤其是西南山区,农业抗旱能力较弱,农民生产生活条件较差,需要重点增加抗旱水源,同时结合高效用水推广应用,建设旱涝保收和与高效农业配套的节水设施。

李英能:对北方灌区水资源高效安全利用的重点,在国家加大灌区投入和采用高效的运行机制的前提下,应放在大规模采用节水高效灌溉用水技术、建设高质量的灌区工程系统、运用信息化与自动化用水管理技术和对农户进行技术培训上。从良好的灌区工程质量、节水高效的灌水技术和管理技术、技术素质高的农民三个方面来保障灌区水资源的高效安全利用。

对南方灌区水资源高效安全利用的重点,在国家加大灌区投入和采用高效的运行机制前提下,应放在开源和提高输水效率上。就开源而言,一是增加水源工程的供水能力;二是在灌区内采用长藤结瓜的调蓄方式,在非灌溉季节通过渠道这条引水蓄入灌区内小水库或塘坝这些中,增大灌区水源的整体供水能力。提高输水效率则应搞好渠道衬砌,防止渠道坍塌,提高输水速度。这样,水源有保证,输水又及时,在干旱季节就能保证农作物得到适时适量的灌溉,灌区水资源才能高效安全利用。

现代水利周刊:针对我国农业用水和节水现状,您认为当前最需要加强哪些工作环节?

冯广志:我认为,一要进一步加强农业节水宣传,营造良好的舆论氛围。要举办全国和区域性的高层专家论坛,加强有经验的专家和实践工作者的研讨、沟通和交流,活跃思想,集思广益,形成更强的舆论范围,扭转目前略显沉闷的气氛。二是在完善节水评价体系的基础上,对已有农业节水工程建设和管理成效的经验、教训等进行总结和梳理,进一步明确不同地区、不同工作环节下一步发展方向和重点,调整完善有关扶持政策。三是抓一批不同类型、有较大规模的农业节水示范区,检验农业节水改革、技术、管理等体系的有效性,以起到辐射和带动作用。

李英能:针对我国农业水资源和粮食安全,就灌区发展,需要开展以下研究:

一是研究选育灌区应用的节水高产耐旱作物品种及其栽培技术。二是研究节水节能减排的高效灌溉技术。三是研究灌区用水管理信息化、网络化、自动化技术。四是研究建设生态灌区的理论、方法和技术。

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